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Dossier

Les acteurs de l’aide au développement face à la montée de l’insécurité dans les pays du Sahel

Jean-Bernard Véron

Résumé

« Terre d’humanitaire », le Sahel l’est aussi, et sans doute depuis plus longtemps encore, de « développement ». La montée de l’insécurité dans la région interroge autant l’efficacité des actions entreprises jusqu’à présent, que les modalités que peuvent mettre en œuvre les acteurs du développement pour contrarier cette spirale insécuritaire dont les premières victimes seraient les populations.

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Entrées d’index

Mots-clés thématiques :

Développement, Insécurité, Partenaire local

Mots-clés géographiques :

Sahel
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Texte intégral

1« Terre d’humanitaire », le Sahel l’est aussi, et sans doute depuis plus longtemps encore, de « développement ». La montée de l’insécurité dans la région interroge autant l’efficacité des actions entreprises jusqu’à présent, que les modalités que peuvent mettre en œuvre les acteurs du développement pour contrarier cette spirale insécuritaire dont les premières victimes seraient les populations.

Une région bien connue des acteurs du développement

  • 1  L’AFD a cessé ses interventions en Somalie depuis deux décennies.

2Les pays de la bande sahélienne ‑ laquelle, selon une définition extensive, s’étend presque sans discontinuer du cap Vert, à l’ouest, à la Somalie, à l’est 1‑, présentent une triple particularité.

  • 2  AQMI, ou « Al Qaïda au Maghreb Islamique » qui est, si l’on peut dire, un « rejeton » du GSPC algé (...)
  • 3  Et ceci, sans prendre ici en considération ces autres sources de tension qui sont les rivalités en (...)

3La première est la montée de l’insécurité, dramatiquement mise en lumière par les récents enlèvements d’expatriés, français ou autres, à Arlit puis à Niamey au Niger, ainsi que, dans ce dernier cas, par le décès des deux personnes enlevées. Cette insécurité est de plusieurs ordres : activités terroristes d’AQMI2, trafics illégaux de tous ordres, y compris de stupéfiants, tensions entre les gouvernements et certains mouvements touaregs3.

4La seconde particularité de la région, sous l’angle qui nous intéresse ici, est l’ancienneté des relations de ces pays avec les acteurs de développement, tant bilatéraux ‑ dont l’AFD ‑ que multilatéraux, et l’importance des financements apportés par les acteurs en question, au point de faire de ces pays les « enfants gâtés » de la communauté internationale.

5La troisième est, malheureusement, le constat que les pays du Sahel n’ont obtenu que des résultats assez médiocres en termes de développement économique et social. Bien entendu, il ne faut pas mettre ces échecs ou demi-échecs au seul compte de leurs partenaires extérieurs, mais, à tout le moins, les apports financiers, l’assistance technique et les conseils dispensés n’ont pas pu, ou su, sortir les pays sahéliens de leur situation de mal développement.

6Sous l’angle de la thématique abordée par cet article, ce point-là est important, et ce à double titre. D’une part, les médiocres performances engrangées doivent conduire à s’interroger sur le fait de savoir si elles ne sont pas, pour partie au moins, une des causes de cette montée des tensions et donc de l’insécurité. D’autre part, la question est posée du rôle que pourraient jouer les acteurs de développement dans la recherche d’une solution à cette situation préoccupante. Et compte tenu du contexte, les questions auxquelles ces acteurs se confrontent sont de trois ordres.

7Il s’agit d’abord, bien évidemment, de la prise en compte de la problématique de sécurité, qui pourrait aller jusqu’à un retrait, mais ceci sous réserve de ce que décideraient d’autres acteurs extérieurs concernés, en l’occurrence les pouvoirs politiques des pays du Nord.

8Il s’agit ensuite de l’analyse qui est faite des causes et composantes de cette montée de l’insécurité, et dont il ressort que les acteurs de développement ont peut-être un rôle à jouer.

9Enfin, il ne faut pas esquiver le fait que les stratégies qui seraient mises en œuvre par ces acteurs afin de participer au traitement de l’insécurité sont loin d’être évidentes et justifieraient de prendre certaines précautions, sous peine de jeter de l’huile sur le feu.

La prise en compte du risque sécuritaire par les acteurs de développement

10La sécurité des personnes et des projets

11Dans le cas de l’AFD, c’est l’ambassadeur français dans le pays concerné qui, en liaison avec les services du Quai d’Orsay, pilote la question de la sécurité des expatriés. Pour le personnel de l’agence, cela signifie d’une part l’obligation de respecter le découpage du territoire en zones « rouge », « orange » et « verte » selon les risques encourus et, d’autre part, en tant que de besoin, l’obtention d’une autorisation pour faire tel ou tel déplacement sur le terrain. Ainsi, aujourd’hui, une grande partie du territoire de la Mauritanie, du Mali et du Niger est off limits.

12Dans ce cadre fixé par le ministère des Affaires étrangères, l’AFD définit ses propres niveaux d’alerte, explicite les précautions à prendre, restreint éventuellement le nombre d’expatriés sur place ou les évacue et peut, in fine, mettre son agence en sommeil. Il faut noter que ces mesures de sécurité concernent tant le personnel expatrié que les agents locaux qui travaillent pour l’AFD.

  • 4  À défaut de respecter ces consignes, les entreprises concernées dégagent la responsabilité juridiq (...)

13La question se pose également pour les personnels qui ne font pas partie de l’AFD mais qui sont impliqués dans la mise en œuvre des projets qu’elle finance : il en va ainsi des personnels des entreprises, des assistants techniques ainsi que des consultants. Normalement, ils sont également tenus par les directives de sécurité de l’ambassade4.

14S’agissant de la sécurisation des projets, il convient de distinguer ceux qui sont achevés ou en cours de réalisation de ceux qui ne sont qu’envisagés.

  • 5  À la différence, par exemple, des projets financés ou mis en œuvre par les PRT (Provincial Reconst (...)

15Les acteurs de développement n’ont, a priori, aucun moyen propre pour sécuriser ce qu’ils ont financé sur le terrain5, cette fonction régalienne dépendant en effet des forces de sécurité du pays d’intervention. C’est ainsi que l’AFD a vu plusieurs de ses projets détruits pendant la guerre civile au Mozambique dans les années 1980. Tel n’a pas été le cas jusqu’à présent dans les pays du Sahel, mais il est vrai que, dans les zones les plus dangereuses, l’Agence n’en a guère, voire pas du tout.

16En ce qui concerne les projets envisagés, la problématique est différente. Elle est gouvernée, ou devrait l’être, par l’acceptation d’un risque plus élevé, sous réserve que le projet considéré joue un rôle actif dans le traitement des causes du conflit ou qu’il accompagne la stratégie mise en œuvre par les autorités locales avec l’appui déclaré de la France. À titre d’exemple, l’AFD a financé au Mali dans les années 1990, au temps de la première insurrection touarègue, diverses opérations de développement économique qui visaient à retisser le lien social entre des communautés qui s’étaient auparavant affrontées.

17La dimension politique de la question

18Par « dimension politique », il faut d’abord entendre le positionnement des autorités françaises face à cette montée de l’insécurité. Ce positionnement s’impose à l’AFD, puisque celle-ci, opérateur pivot de l’aide de la France et, qui plus est, institution publique dont la totalité du capital est détenue par l’État, est de ce fait appelée à prendre sa part dans la mise en œuvre de la politique que décident ces autorités, quitte cependant à faire valoir son point de vue sur les modalités « techniques » de la mise en œuvre. Sous cet angle, la capacité de décision de l’AFD dans les pays du Sahel est radicalement différente de celle des ONG qui, elles, décident librement « d’y aller » ou pas.

19À ce jour, la position du gouvernement français est d’apporter un appui aux gouvernements des pays du Sahel pour faire face aux menaces auxquelles ils sont confrontés. Cet appui est d’abord d’ordre sécuritaire (équipements, entraînements, renseignements, voire intervention armée comme récemment au Niger). Il vise ensuite à convaincre d’autres partenaires extérieurs de s’impliquer, notamment l’Union européenne.

20S’agissant du sécuritaire et du politico-diplomatique, ce sont des domaines dont la responsabilité n’incombe pas à l’AFD. En revanche, celle-ci est priée d’accompagner cette stratégie dans ses domaines de compétence, c'est-à-dire le développement économique et social, et de moduler cet accompagnement de telle sorte qu’il contribue à la finalité générale visée.

21Enfin, on ne saurait passer sous silence, s’agissant toujours de la dimension politique de cette problématique, le point de vue des États concernés, qui va de certaines réticences dans le cas du Mali, à un engagement fort pour la Mauritanie. On notera enfin que les modalités de prise en compte et de traitement de l’insécurité dépendent également des relations régionales entre ces pays eux-mêmes ainsi qu’avec l’Algérie.

L’insécurité : ses diverses causes

22Du point de vue d’un acteur de développement comme l’AFD, ces causes sont schématiquement de deux ordres : les défaillances de l’État dans ses missions régaliennes et les frustrations des populations.

23Les causes premières

24Ce sont les plus fréquemment mises en avant en ce qu’elles permettent que s’installent et se développent dans les régions concernées toutes sortes d’activités illégales et criminelles : exploitation des flux de migrants vers le continent européen ou les pays du Golfe ; trafics de drogue, notamment de cocaïne en provenance de l’Amérique andine ; entrées ou transits de marchandises hors droits de douane.

25Ces activités sont rendues possibles par la très faible capacité des États de la bande sahélienne à contrôler leurs frontières et exercer leurs missions régaliennes sur la partie septentrionale de leur territoire, à un point tel que, dans certaines zones du Mali ou du Niger, l’appareil d’État est absent ou strictement cantonné à quelques bourgades.

26Cet état de fait est aggravé par deux autres phénomènes. Le premier est l’existence de traditions irrédentistes chez certaines populations, généralement touarègues. Les tensions entre ces dernières et les pouvoirs centraux, nourries par le sentiment qu’aucun effort sérieux n’était entrepris pour améliorer leur situation en termes de développement économique et social, ont débouché, dans les années 1990 et 2000, sur des insurrections armées au Niger et au Mali.

27Le second phénomène est l’apparition de mouvements jihadistes, dont le plus important est AQMI. Certes, les évolutions de l’islam dans la bande sahélienne – dans le sens d’un raidissement des normes sociales et comportementales ‑ ainsi que le constat de la faible efficacité des parcours de développement suivis par ces pays avec l’appui de leurs partenaires extérieurs ont pu conduire à un certain désenchantement dans la relation qu’ils ont nouée avec les pays occidentaux. Mais la cause principale de l’arrivée d’AQMI dans ces régions doit sans doute être recherchée du côté de l’Algérie.

28En effet, en raison des coups portés par les forces de sécurité algériennes aux insurgés, et notamment au GSPC, ceux-ci se sont partiellement délocalisés vers le sud, c'est-à-dire dans les régions septentrionales des pays du Sahel, où la faiblesse des appareils d’État leur laisse une grande liberté de mouvement.

29C’est là un fait avéré. En revanche, on serait bien en peine d’apprécier dans quelle mesure AQMI noue des liens avec les autres groupes présents dans ces régions – trafiquants ou insurgés touaregs – quelle est sa capacité de recrutement de combattants d’origine locale et son degré d’acceptation par ‑ et d’insertion dans ‑ les populations de ces régions.

30Les causes profondes

31L’instabilité de ces pays a également des causes plus structurelles qui sont au moins de deux ordres.

  • 6  À titre d’illustration, la population nigérienne, soit quatre millions d’habitants à l’Indépendanc (...)

32La première est l’explosion démographique dans la région sahélienne6. L’augmentation rapide de la population alimente, en milieu rural, une tension grandissante autour des ressources naturelles indispensables à la conduite des activités qui y sont menées. À la limite, il est permis de penser qu’un pays comme le Niger est aujourd’hui confronté à une rupture d’équilibre entre le nombre des hommes et la capacité physique de son agriculture, à niveau de productivité inchangé, à leur fournir les moyens de subvenir à leurs besoins alimentaires. De ce point de vue, les crises alimentaires à répétition que connaît ce pays tendent à devenir structurelles et ne sont plus le seul résultat des aléas climatiques.

  • 7  Et ce sans même mentionner que ces urbains de fraîche date constituent, en particulier dans les je (...)

33Bien plus, ce puissant essor démographique induit un flux croissant de migrants des campagnes vers les villes, bien au-delà de la capacité de ces dernières à leur fournir des opportunités d’emplois et de revenus à la mesure de leurs besoins. D’où la constitution, notamment dans les plus grandes agglomérations, d’un volant de main-d’œuvre peu ou pas employé, souvent à la limite de la survie, et ne bénéficiant d’aucun capital économique, social et politique pour s’intégrer dans leur nouvel environnement. Le phénomène d’exclusion généralisée induit est vraisemblablement un terreau potentiel d’instabilité et de revendications violentes7.

  • 8  Du moins jusqu’à ce que l’obligation de privatiser les sociétés cotonnières, sur injonction de la (...)

34La seconde cause structurelle de tension réside dans les mécomptes du développement ou, plus exactement, dans les inégalités de ses effets. Il serait inexact en effet de soutenir que les pays du Sahel n’ont connu aucune amélioration de leur situation économique et sociale. À preuve, par exemple, les résultats remarquables engrangés par la culture du coton au Tchad et au Mali8, ou encore la réduction assez drastique des taux de mortalité du fait de services médicaux qui, même s’ils restent insuffisants, ont fait de notables progrès.

35En revanche, ces améliorations, en particulier économiques, sont restées géographiquement concentrées dans la partie méridionale des pays en question. Il est à cela des raisons qui tiennent aux conditions agroclimatiques et qui font que les régions méridionales sont plus aptes au développement et à la modernisation des activités agricoles. Mais cet avantage, en quelque sorte « naturel », a été accru par les politiques des autorités locales et les interventions des acteurs de développement qui se sont pliés, dans l’ensemble, auxdites politiques. Or ces dernières ont largement fait l’impasse sur les régions septentrionales des pays du Sahel, au motif qu’elles étaient peu peuplées, mais également du fait de relations souvent tendues avec le pouvoir central. Ce dont il résulte, d’une part, que le niveau de vie des populations concernées tend à stagner, voire à se dégrader et que, d’autre part, le maillage des services publics (santé, éducation, etc.) y est particulièrement mince.

36Un peu dans le même ordre d’idées, on notera qu’au Mali et au Niger les promesses faites dans le cadre des accords de paix ayant mis fin aux précédentes insurrections touarègues, ne se sont que très partiellement concrétisées, y compris dans leurs composantes de développement économique et social.

Les stratégies de lutte contre l’insécurité

37Les stratégies mises en œuvre avec l’appui des partenaires extérieurs

38En dehors des interventions ponctuelles à caractère militaire ou des activités de renseignement menées par lesdits partenaires, les stratégies mises en œuvre et les divers appuis y afférents sont prioritairement centrés sur la « réinstallation » de l’appareil d’État dans les régions septentrionales de ces pays. Ce retour de l’État passe en tout premier lieu par l’implantation de moyens qui lui permettent d’exercer les fonctions régaliennes qui sont les siennes, c'est-à-dire le contrôle du territoire et le maintien de la sécurité entre autres par l’installation ou la réinstallation de garnisons militaires ou assimilées.

39Cependant, eu égard aux insurrections passées ainsi qu’aux mauvais souvenirs laissés par les militaires « sudistes » dans le nord de ces pays, un retour de l’État qui se limiterait à cette seule composante sécuritaire serait sans doute de nature à nourrir les tensions entre populations locales et pouvoir central.

40Il a donc été décidé, à tout le moins au plan des principes, que ce déploiement de moyens sécuritaires devrait être accompagné par des projets de développement, et ce en visant un double objectif : d’une part, ne pas limiter l’image de l’État à celle d’un outil purement répressif ; d’autre part (même si cela est moins clairement dit), améliorer la situation matérielle des populations concernées en leur offrant des opportunités de revenus autres que celles que peuvent leur fournir les acteurs illégaux opérant dans ces régions.

41Concrètement, ces projets devraient permettre de mettre en place certains services de base, dans les domaines de l’eau, de la santé et de l’éducation. Accessoirement, l’idée est de les compléter par des actions ayant un impact économique, mais, de ce point de vue, les choses sont beaucoup moins avancées.

42Les difficultés rencontrées

43Elles tiennent d’abord aux particularités de ces régions. En effet, la faible densité humaine majore mécaniquement le coût unitaire (c'est-à-dire par bénéficiaire), des services ou des infrastructures mises en place. Ainsi, du point de vue des acteurs de développement, il est plus « rentable » de consentir des financements au profit des régions méridionales, tout à la fois plus peuplées et plus densément peuplées. Autrement dit, un dollar ou un euro investi génère un plus grand « volume » de développement mesuré à l’aune du nombre des bénéficiaires. Il est d’ailleurs piquant de constater que c’est la montée de l’insécurité qui explique, pour une bonne part, l’intérêt récent de ces acteurs pour les régions septentrionales, qu’ils avaient longtemps délaissées.

44Par ailleurs, l’enclavement géographique et les conditions agroclimatiques de ces régions sont autant d’éléments peu favorables aux activités économiques autres que l’élevage transhumant, une petite agriculture vivrière de type oasis et, si la situation sécuritaire le permet, un peu de tourisme. Ce à quoi s’ajoute, quand les ressources du sous-sol s’y prêtent, une activité minière, telle que l’exploitation des gisements d’uranium au Niger. Toutefois, cette activité, fortement mécanisée, ne crée qu’assez peu d’emplois et ses impacts économiques se mesurent principalement en termes de recettes pour le budget de l’État et de devises gagnées à l’exportation.

45C’est d’ailleurs, outre l’absence de l’État, la combinaison d’une part de cette double particularité géographique et démographique et, d’autre part, des revenus consistants que peuvent procurer certaines activités à forte valeur ajoutée qui explique en partie la mise en place d’économies parallèles et illégales capables de supporter un niveau de risque potentiellement non négligeable.

46Ces considérations mènent au constat qu’aujourd’hui les acteurs de développement voient mal comment « injecter » massivement du développement dans ces régions. Il en résulte que l’issue la plus probable continuera d’être la migration d’une partie de leur population vers des zones plus avenantes ou vers les villes.

47À ceci s’ajoute que les projets mis en œuvre par les acteurs de développement leur sont soumis par l’État du pays concerné, assez peu au fait des problématiques dans le Nord, ou qu’ils sortent de la panoplie « standard » desdits acteurs, sans que l’on se soit suffisamment assuré qu’ils correspondent aux besoins prioritaires des populations, tels que celles-ci pourraient les exprimer. Ce qui doit donc amener ces acteurs ‑ et cela commence à être le cas de l’AFD ‑ à ne pas « parachuter » de recettes toutes faites, mais à conduire au préalable les investigations nécessaires à la connaissance précise des besoins locaux.

48L’autre source de difficultés pour les acteurs de développement résulte de la stratégie retenue pour lutter contre l’insécurité. Celle-ci s’appuie fondamentalement sur deux composantes, l’une de réinstallation de l’État, en particulier dans ses missions régaliennes, l’autre de « conquête » ou de « reconquête » des populations. Et c’est justement cette juxtaposition qui peut faire problème.

49Sans aller jusqu’au cas extrême de l’Afghanistan et, plus précisément, des PRT américaines, la juxtaposition sur le terrain, et en situation d’affrontements armés, d’opérateurs d’aide humanitaires, d’acteurs de développement et de militaires peut créer chez les populations locales un certain sentiment de confusion sur la mission de ces partenaires extérieurs et donc de méfiance.

50Une telle méfiance pourrait déboucher sur des poussées de nationalisme et le rejet par principe des intervenants extérieurs, notamment dans les pays sahéliens vis-à-vis des acteurs français, quels qu’ils soient, au motif que ces pays ont été autrefois colonisés par la France. On ne saurait donc exclure que de tels sentiments soient exploités par ceux des acteurs illégaux opérant dans ces régions qui se prévalent d’objectifs politiques. Tel est le cas des mouvements terroristes, en particulier AQMI, tentés d’utiliser cela pour recruter des combattants locaux ou bénéficier de la complicité, au moins passive, de la population. De ce point de vue, le degré de visibilité, souhaitable ou non souhaitable, des acteurs extérieurs, qui viennent en appui des États de la région sahélienne, est une vraie question qu’on ne saurait sous-estimer dans le traitement de la dimension médiatique de l’insécurité.

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Notes

1  L’AFD a cessé ses interventions en Somalie depuis deux décennies.

2  AQMI, ou « Al Qaïda au Maghreb Islamique » qui est, si l’on peut dire, un « rejeton » du GSPC algérien (Groupe Salafiste pour la Prédication et le Combat), même si elle a trouvé certains relais locaux. Ce mouvement bénéficie désormais d’une « franchise », au moins formelle d’Al-Qaïda, la « maison mère ».

3  Et ceci, sans prendre ici en considération ces autres sources de tension qui sont les rivalités entre éleveurs d’une part, éleveurs nomades et agriculteurs sédentaires d’autre part autour des ressources nécessaires à leurs activités (eau et pâturages pour l’essentiel).

4  À défaut de respecter ces consignes, les entreprises concernées dégagent la responsabilité juridique des services français. Dans le même ordre d’idée, elles peuvent faire valoir une clause de force majeure en cas d’interruption d’un chantier pour cause d’insécurité et d’obligation de repli du personnel.

5  À la différence, par exemple, des projets financés ou mis en œuvre par les PRT (Provincial Reconstruction Teams) américains en Afghanistan du fait de la présence de militaires dans ces équipes.

6  À titre d’illustration, la population nigérienne, soit quatre millions d’habitants à l’Indépendance, approche ou dépasse aujourd’hui les seize millions.

7  Et ce sans même mentionner que ces urbains de fraîche date constituent, en particulier dans les jeunes générations, une main-d’œuvre mobilisable et manipulable par toutes sortes d’« entrepreneurs politiques » ou de réseaux criminels…

8  Du moins jusqu’à ce que l’obligation de privatiser les sociétés cotonnières, sur injonction de la Banque mondiale, ait porté un rude coup à ces filières.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Bernard Véron, « Les acteurs de l’aide au développement face à la montée de l’insécurité dans les pays du Sahel », Humanitaire [En ligne], 28 | 2011, mis en ligne le 20 juillet 2011, consulté le 27 avril 2017. URL : http://humanitaire.revues.org/1017

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Auteur

Jean-Bernard Véron

Jean-Bernard Véron est responsable de la cellule Crises et conflits de l’Agence française de développement (AFD) et rédacteur en chef de la revue Afrique contemporaine.

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