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Dossier

ECHO et les ONG, une histoire commune

Jean Saslawsky

Texte intégral

Aimer, ce n’est pas se regarder l’un l’autre, c’est regarder ensemble dans la même direction – Antoine de Saint-Exupéry

Première réunion… sans café

  • 1  Si ECHO (anciennement European Community Humanitarian Office) est devenu aujourd’hui une direction (...)
  • 2  Framework Partnership Agreement Watch Group ou Groupe de surveillance du Contrat cadre de partenar (...)

1Si Saint-Exupéry avait raison, alors nous ne nous aimions pas ce matin de septembre 1999 lors de cette réunion avec ECHO1. C’était la première réunion du FPAWatch Group2 avec les représentants d’ECHO, dans cette intimidante salle de réunion sous les toits d’un immeuble de la banlieue de Bruxelles. Ce groupe informel, rendu plus tard légitime par la signature de plus d’une centaine de lettres d’ONG, prenait la suite du groupe Dialogue qui avait négocié pendant deux ans le contrat cadre 1999.

2Non, nous ne nous aimions pas, ou plutôt, nous avions le sentiment qu’ECHO ne nous aimait pas. Nous ne regardions pas dans la même direction. Nous nous regardions les uns les autres avec beaucoup de méfiance et d’incompréhension. En lieu et place d’un « responsable ONG », ECHO avait nommé un juriste et la négociation laissait la place à une explication de texte. Cette première réunion a duré près de cinq heures sans pause, sans eau ni café, et dans un climat de tension extrême. C’était ma première réunion avec ECHO.

3Mon premier contrat ECHO date de 1994 (ECHO avait 2 ans). C’était ma première mission, comme administrateur de la mission Bosnie de l’ONG Equilibre. Les contrats ECHO avaient quelque chose de magique. L’argent pleuvait, des ONG nouvelles apparaissaient tous les mois. On rédigeait une demande de financement, parfois tard dans la nuit, en quelques heures avec l’équipe de coordination, à grand renfort de café. Le fax partait le lendemain du siège et, quelques jours après, le contrat était signé. J’écoutais avec beaucoup d’intérêt les récits de notre représentante à Bruxelles. Elle parlait de ses visites au siège d’ECHO, des « desks » parfois drôles, parfois bizarres. Elle nous représentait, l’argent arrivait. C’était simple, un peu trop simple pour durer… L’association a fait faillite, pas assez de trésorerie, trop de contrats, une chute rapide.

4J’ai rejoint le FPAWatch Group au printemps 1999 comme représentant d’Action contre la Faim. Le FPAWatch Group était composé d’une vingtaine de représentants d’ONG, tous en charge des financements, des praticiens, habitués à gérer des contrats ECHO à la chaîne. C’était la condition pour faire partie du groupe. Chaque discussion sur un article était ainsi aussitôt mise à l’épreuve de la réalité pratique des ONG. Nos positions au sein de nos organisations nous avaient habitués au grand écart permanent entre des règles administratives contraignantes d’une part, et des équipes confrontées à la réalité du terrain d’autre part. D’ailleurs, nous avions, pour la plupart, une expérience de terrain suffisante pour comprendre la réalité des projets. Nos interlocuteurs pas toujours. Ils maîtrisaient en revanche parfaitement les différents textes régissant le fonctionnement de l’aide humanitaire au sein de la Commission.

  • 3  Formulaire utilisé pour les demandes de financement et les rapports.

5Dans ce groupe, une majorité de représentants d’ONG françaises. Faute de financement dans leur propre pays, les ONG françaises sont devenues expertes dans la gestion des contrats ECHO. Elles maîtrisent par nécessité les subtilités des demandes d’avenants et du single form3. Nous étions plutôt combatifs. ECHO, traumatisé par les scandales financiers de la Commission, jusqu’au sein de son propre service, avait pour mandat de remettre de l’ordre dans ce groupe hétéroclite et incontrôlable que représentaient les ONG. L’heure n’était plus aux principes mais aux contrôles. Les présidents et les directeurs généraux ont peu à peu été remplacés par des chargés de financements ou des responsables des achats à la réunion annuelle d’ECHO avec ses partenaires. Dans le Thalys de 6h55, les discussions politiques n’avaient plus leur place.

6Au fil du temps, les réunions se sont organisées, du café a été offert, le climat s’est apaisé. Le juriste nous a compris. Nous avons appris à nous respecter. Les représentants d’ONG britanniques ou allemandes, plus consensuels, ont calmé les débats. Un nouveau Contrat cadre de partenariat pouvait voir le jour en 2003. Le débat a peu à peu évolué vers la nécessité partagée par tous de s’orienter vers plus de qualité.

Du café… et un cadre logique

7Oui, la qualité était devenue le maître mot. Entendue surtout comme « conformité » du côté de la Commission et comme « plus de moyens » du côté des ONG, la notion de qualité a évolué vers l’outil universel qu’est le « cadre logique ». Il a été introduit brusquement en 2001, entre deux Contrats cadres. Des formations ont été organisées à la hâte. Certaines ONG utilisaient déjà des outils de planification de projets, d’autres devaient se familiariser à grande vitesse avec les indicateurs objectivement vérifiables. L’introduction du cadre logique a été une révolution pour nous tous, pour ECHO et pour les ONG. Les rapports de fin de projet sont devenus moins épais et plus techniques. Pour la première fois, les réalisations étaient objectivement vérifiables. On ne parlait plus d’assurer une « présence humanitaire » ou de « soutenir une population » mais de faire baisser des taux de malnutrition.

8La création d’ECHO au début du conflit des Balkans avait permis à bon nombre d’ONG de voir le jour. L’introduction du cadre logique allait tuer les projets fumeux ou approximatifs. L’humanitaire n’était plus intrinsèquement bon, il devait être efficace. Aurions-nous collectivement pris cette voie sans obligation d’ECHO ? Oui, sans doute, mais nous avons gagné plusieurs années. Si nous regrettons parfois le temps où les règles administratives étaient plus souples, je crois que personne ne regrette sérieusement les projets antérieurs au cadre logique.

9La voie était ouverte, ECHO, notre bailleur de fonds, le premier bailleur humanitaire du monde, n’allait pas se contenter de financer des projets. Il allait exiger de la qualité. Certaines contradictions sont alors apparues. Comment se concentrer sur les résultats d’un projet alors que la structure du budget restait au centre des discussions ? Le coût desressources humaines étant considéré comme frais de fonctionnement, les projets de distribution présentaient de meilleurs ratios que des projets plus efficaces sur le long terme parce que bien encadrés. Plus de ressources humaines c’est souvent plus de qualité, mais rarement plus de distributions. Et puis les lignes étaient brouillées et la limite entre urgence et développement plus floue. L’urgence devait envisager le développement futur et le développement permettre la prise en charge des urgences.

10Le cadre logique se concentre sur les objectifs, le budget ne reflète que le fonctionnement. Combien de discussions sur cette contradiction ? Oui, dans un projet de santé mentale les ressources humaines sont plus importantes que les antidépresseurs. En Europe, on prône la maîtrise des prescriptions, sur le terrain on encourage les distributions massives. Le cadre logique aura atteint son objectif lorsque qu’il se sera affranchi de ces ratios.

11L’aide humanitaire était maintenant plus efficace ; pour assurer son existence, il fallait qu’elle soit visible.

Des stickers

12« Et n’oubliez pas de mettre des stickers partout  ! ». Combien de fois avons-nous entendu cette phrase de la part des représentants d’ECHO sur le terrain lors des visites de contrôle ? Combien de fois l’ai-je répétée à mon tour ? Combien d’équipes interloquées devant cette exigence un peu étrange d’un bailleur de fonds qui veut être visible ? Un bailleur de fonds ne doit-il pas se contenter de financer ? Ne doit-il pas payer et se taire ?

13Oui, ECHO voulait être visible. Un médecin, un logisticien, un nutritionniste c’est visible, mais un bailleur de fonds, ça n’inspire pas grand-chose dans l’imaginaire collectif. Les représentants d’ECHO nous l’on dit, c’était une question de survie. Sans visibilité, pas de prise de conscience des politiques et sans les politiques, pas de budget. C’est simple et clair.

14Seulement voilà, l’exigence de visibilité ne peut pas conduire à une augmentation des frais de fonctionnement d’ECHO (toujours les ratios). Il faut donc assurer cette visibilité sur chaque contrat d’opération, de façon fragmentée, sanssynergie possible. Nous, les ONG nous sommes passées maîtres dans l’art de faire parler de nous, alors nous pouvons faire un petit effort pour ECHO. Voici toutes les ONG et leur personnel contraints de se transformer en homme-sandwich. Pour les expatriés venait la tâche compliquée d’expliquer qu’ils ne venaient pas sur le terrain pour devenir riches et que si l’Union européenne disposait de beaucoup de fonds, ce n’était pas toujours le cas de nos ONG. Plus tard, avec le temps nous avons appris à être créatifs et à utiliser les budgets destinés à la visibilité d’ECHO pour des supports utiles au personnel ou à nos bénéficiaires.

15Arborer des drapeaux européens est encore sans conséquence dans la majorité des pays d’intervention. Ce ne sera bientôt plus le cas alors que se dessine une politique extérieure européenne.

16Nous étions dorénavant visibles, nous pouvions ainsi travailler main dans la main avec ECHO comme partenaires.

Des partenaires

17Pour nous, ONG humanitaires françaises il y a eu un avant et un après ECHO. Toutes ont bénéficié des fonds d’ECHO et construit une partie de leur croissance grâce à cette institution un peu à part. Si aujourd’hui, la concurrence est plus rude, avec les agences des Nations unies et les ONG du nord de l’Europe, ECHO reste le bailleur de fonds majoritaire.

18Pour travailler avec ECHO, il faut signer un Contrat cadre de partenariat. La notion de partenariat a fait l’objet de nombreuses discussions entre le FPAWatch Group et ECHO. Un représentant nous a expliqué longuement qu’il n’était pas nécessaire d’être égaux pour être partenaires et qu’un des deux partenaires pouvait avoir plus d’exigences que l’autre. Soit, mais dans ce cas pourquoi mettre en avant à ce point cette notion de partenariat ? Ce partenariat a-t-il une existence réelle ?

19Après des années de travail avec ECHO et plus d’une trentaine d’autres bailleurs de fonds, je suis convaincu que si dans un partenariat chacun influence l’autre, alors oui, nous sommes bien dans une forme de partenariat. Un partenariat bancal sans doute. Mais peu de bailleurs consacrent autant d’heures à décortiquer les règles administratives avec les ONG. Raressont ceux à être autant présents sur le terrain, à avoir embauché autant d’anciens expatriés d’ONG pour les nommer experts terrain après un formatage express à Bruxelles.

20Le dialogue est inégal, certes mais il a le mérite d’exister. Les rencontres sont fréquentes, les échanges réels. Le respect est là et si la construction européenne veut dire quelque chose, alors elle est présente dans nos rencontres.

21Nous avons une histoire avec ECHO, une histoire commune faite de tâtonnements et d’évolutions, de désaccords et de démonstrations. Cette histoire s’est écrite autant que possible dans le respect des principes humanitaires. A l’heure où une politique extérieure voit le jour au sein de l’Union européenne, il nous faut défendre ensemble cette histoire et ces principes communs.

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Notes

1  Si ECHO (anciennement European Community Humanitarian Office) est devenu aujourd’hui une direction générale, le Service d’aide humanitaire de la Commission européenne à gardé son ancien nom.

2  Framework Partnership Agreement Watch Group ou Groupe de surveillance du Contrat cadre de partenariat. Ce groupe est porté par le collectif des ONG européennes, VOICE.

3  Formulaire utilisé pour les demandes de financement et les rapports.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean Saslawsky, « ECHO et les ONG, une histoire commune », Humanitaire [En ligne], 19 | Été 2008, mis en ligne le 15 octobre 2009, consulté le 23 mars 2017. URL : http://humanitaire.revues.org/453

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Auteur

Jean Saslawsky

Jean Saslawsky est le responsable des Financements publics et institutionnels de Médecins du Monde. Il travaille dans l’humanitaire depuis 13 ans. Après deux ans sur le terrain en Bosnie et Géorgie, il a rejoint le siège d’Action contre la Faim puis celui de Médecins du Monde en 2000. Il est également trésorier du collectif des ONG humanitaires européennes VOICE depuis 2004 et enseigne, depuis 5 ans, dans le cadre du Master Action humanitaire internationale d’Aix-en-Provence

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