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Dossier

L'Europe humanitaire en question(s)

Pierre Salignon

Résumé

Tandis que vient de s’ouvrir, et pour six mois, la présidence française de l’Union européenne, la revue Humanitaire lance le débat sur la politique humanitaire de l’UE, les attentes et les craintes qu’elle peut susciter du côté des ONG. Et il y a de quoi.

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Texte intégral

1La Commission européenne est l’un des plus importants donateurs humanitaires dans le monde. Pour la seule année 2007, ECHO, le service d’aide humanitaire de la Commission européenne1, a bénéficié à lui seul d’un budget de 768 millions d’euros. Les fonds de l’Union servent « à fournir des biens et des services tels que la nourriture, des vêtements, des abris, des soins médicaux, l’approvisionnement en eau, d’autres réparations urgentes, et des activités de déminage ». Son action s’inscrit aussi bien dans l’urgence qu’en dehors, avec l’action de EuropeAïd2. La Commission finance également des projets de préparation aux catastrophes et de réduction des risques de désastres naturels dans les régions exposées.

2Pour l’aide humanitaire, la Commission européenne agit au travers de quelque 200 partenaires opérationnels comprenant les agences spécialisées des Nations unies, le mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et des ONG, les financements étant régis par un contrat cadre de partenariat, un véritable accord contractuel entre ECHO et ses partenaires. ECHO a établi des bureaux régionaux dans six capitales autour du monde : Nairobi (Kenya), Dakar (Sénégal), Bangkok (Thaïlande), Amman (Jordanie), Managua (Nicaragua), et New Delhi (Inde). ECHO dispose aussi de quelque 30 bureaux locaux situés en zones de crise.

3Fin décembre 2007, la Commission européenne, à l’initiative de Louis Michel, son commissaire en charge du développement et de l’aide humanitaire, a adopté le « Consensus européen sur l’aide humanitaire »3 qui constitue désormais le texte de base en la matière. Ce « Consensus » est le premier texte politique de référence de l’Union européenne en matière d’aide humanitaire, intégrant depuis ce printemps un projet de feuille de route pour les années à venir, afin de ne pas rester lettre morte.

4Soulignons-le fait que les ONG ont été largement consultées, et que VOICE 4, une plate-forme européenne qui représente près de 90 ONG, a activement participé à la finalisation de ce document.

  • 5  Lire l’intervention d’Alain Boinet, directeur général de Solidarités, au cours du séminaire Urgenc (...)
  • 6  Pour la position du CICR sur le « Consensus européen de l’aide humanitaire » voir sur le site http (...)

5Si on parle de la gouvernance des acteurs humanitaires et de secours, ce « Consensus européen de l’aide humanitaire » apparaît essentiel pour la majorité des ONG « tant il partage la plupart des positions qu’elles défendent pour mener leurs opérations sur les terrains de crise »5. A sa lecture, on peut constater qu’y sont réaffirmés les principes d’action de l’aide humanitaire, à savoir l’humanité, la neutralité, l’impartialité et l’indépendance. Il est également stipulé que « l’aide humanitaire n’est pas un instrument de gestion des crises ». Enfin, l’UE souligne qu’ « elle est fondamentalement attachée au principe d’une pluralité de partenaires – et des financements – dans la mise en œuvre de l’aide humanitaire », car c’est une nécessité et un atout pour l’acheminement des secours aux populations vulnérables. Bref, si ce « Consensus » ne règle pas tout, c’est indéniablement le texte le plus élaboré et le plus proche des positions communes aux ONG6.

6Pour autant, il n’épuise pas toutes les interrogations que les acteurs associatifs – qu’ils soient humanitaires ou dans les champs du développement et du social d’ailleurs – sont en droit de se poser. Et la présidence française, confiée à Nicolas Sarkozy mais portée par Bernard Kouchner, doit être l’occasion de relayer ces préoccupations, d’obtenir des éclaircissements et de faire avancer des dossiers. C’est tout le sens de ce numéro de la revue Humanitaire qui, sans prétendre à l’exhaustivité, donc forcément oublieux des préoccupations des uns et des autres, se propose de mieux comprendre comment fonctionne ce monstre que l’on dit parfois froid et d’exposer les inquiétudes traversant le monde – pas toujours chaleureux – des ONG.

7Nous reviendrons évidemment sur ce fameux « Consensus européen sur l’aide humanitaire », en particulier au cours de la table ronde que nous avons organisée avec Pierre Gallien, Andrea Brezovsek, Fabrice Giraux, Paula Hokkanen et Philippe Ryfman. A ces responsables associatifs, chargés de plaidoyer à VOICE ou enseignants, nous avons demandé comment ils appréhendaient ce texte, les ouvertures qu’il offrait, mais aussi les zones d’ombre qu’il maintenait.

8Et puis nous avons demandé directement à des représentants de l’UE de nous expliquer les actions de cette dernière et de nous exposer – pourquoi pas ? – ses attentes et ses difficultés à elle aussi. Ce sont bien souvent les services de communication qui nous ont répondu. Bien sûr, les services opérationnels et politiques étaient alors sur le pont des crises en Birmanie et en Chine. Mais n’est-ce pas aussi le signe que l’institution a encore du mal à délivrer une parole libre ? On dira que c’est dans l’ordre des choses, qu’une machine aussi imposante ne peut que distiller un discours cadré, normé. Certes. Et de fait, le discours ainsi conçu ne manque pas d’intérêt pour qui sait décrypter la langue de bois. Mais il ne répond pas toujours aux questions que bon nombre d’acteurs de secours se posent, certains se demandant même si ce discours qui se veut rassurant ne dissimule pas une menace contre l’indépendance des ONG. À la suite des textes signés de « l’Unité d’information de la DG de l’aide humanitaire de la Commission européenne », des informations transmises par le MIC en charge de la protection civile, des éclaircissements de Thierry Cornillet, rapporteur permanent du Parlement pour l’action humanitaire ou de la présentation de l’Eufor au Tchad par Cynthia Glock, journaliste rattachée à la Délégation à l’information et à la communication de la Défense, nous avons donc publié ceux de membres d’ONG et d’observateurs de l’action humanitaire. Ainsi Jean Saslawski, Sami Makki, Jérôme Larché, Geneviève Garrigos et Nathalie Simonnot livrent-ils, pêle-mêle, les éléments de débat, voire de polémique. Mais on sera peut-être surpris de lire bien souvent une estime, une connivence entre ECHO et les ONG et des attentes communes vis-à-vis de l’UE.

9Le fait est que les ONG se demandent si ECHO n’est pas leur meilleur allié dans la lutte contre les tendances lourdes qui peuvent s’exprimer et auxquelles l’UE, en tant qu’entité politique, a du mal à résister. Les ONG sont conscientes qu’elles ont besoin de l’Europe : l’UE bénéficie d’outils multiples pour agir, que ce soit par son service d’aide humanitaire, mais aussi du fait des moyens mobilisables par plusieurs des directions générales de la Commission européenne (environnement, développement, relations extérieures), sans parler de ceux des militaires dans le cadre – ou non – de la politique de sécurité et de défense de l’Union. Mais elles aimeraient mieux comprendre comment se coordonnent tous ses services et suivant quels principes. Elles peuvent craindre une confusion entre objectifs humanitaires et objectifs politiques et militaires, comme on peut l’observer sur un certain nombre de terrains de crise. Elles se demandent comment est abordée la question de l’articulation entre l’action humanitaire de l’Union européenne et la réforme 7 Dossier humanitaire des Nations unies, tout particulièrement avec la mise en place du système des « clusters ». Elles s’interrogent, enfin, sur les implications pratiques du projet d’établissement d’un service extérieur commun dirigé par un véritable ministre des Affaires étrangères européen, suspendu pour l’heure au sort du traité de Lisbonne.

  • 7  Sami Makki, chercheur et chargé de conférences à l’Ecole des hautes études en sciences sociales à (...)

10Sami Makki, chercheur et chargé de conférences à l’Ecole des hautes études en sciences sociales à Paris, l’expliquait déjà dans un ouvrage récent : « Les avancées actuelles dans le domaine de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) représentent un véritable défi pour l’avenir de la politique humanitaire de l’Union européenne. La PESD est en effet fondée sur le principe d’une «capacité globale et cohérente pour la prévention et la gestion des crises», comportant à la fois des capacités militaires et des capacités civiles de gestion des crises pour mener des « missions de Peters Berg » (missions humanitaires, de maintien de la paix ou d’évacuation de ressortissants). Avec l’augmentation du nombre d’acteurs déployés, il existe un risque d’ajouter à la confusion et donc à l’insécurité des humanitaires. Le projet de traité constitutionnel comporte des dispositions affectant la politique humanitaire d’ECHO. Et si la mention d’actions humanitaires « neutres » et « impartiales » dans l’action extérieure de l’UE présente des garanties, des incertitudes demeurent sur la préservation de la nature civile de l’aide humanitaire. Quels sont le rôle et les objectifs de la nouvelle cellule de planification civile et militaire mise en place au sein de l’Etat-major de l’UE ? Pourra-t-on résoudre rapidement les rivalités entre institutions intergouvernementales (l’Etat-major, le Comité militaire, le Comité politique et de sécurité – COPS – définissant et mettant en œuvre la PESD) et institutions communautaires (Direction générale Développement et ECHO) en charge de la gestion de l’aide humanitaire et du développement ? Des tensions institutionnelles pourraient nuire à une coopération équilibrée entre acteurs militaires et humanitaires sur le terrain. (...) Nombre d’ONG humanitaires, partenaires privilégiées d’ECHO, craignent les risques de politisation de l’action humanitaire au détriment du principe de neutralité devant gouverner l’action humanitaire. A voir la situation de leurs homologues anglo-saxonnes, on peut comprendre leur crainte. »7.

  • 8  « Menace sur notre capacité militaire : le livre blanc sur la défense propose de réduire les moyen (...)

11Déjà, des voix s’élèvent en France pour s’inquiéter demain de « la location des services d’une société militaire privée spécialisée dans l’action terrestre pour faire le travail sur le terrain. Car vient le temps où existeront sur le marché des brigades d’infanteries et autres bataillons blindés à louer, clés en main, pour une prestation au profit de nations fatiguées de se donner les moyens de se défendre ou de participer à la résolution des crises dans le village mondial »8. Oui, à l’image de ces considérations toutes militaires, certaines tendances se révèlent particulièrement inquiétantes pour l’action humanitaire quand d’autres laissent, parfois, quelques raisons d’espérer. Ce nouveau numéro tente de mettre en balance les unes et les autres.

Pour aller plus loin :

12Site officiel de la présidence française de l’UE :

13http://www.ue2008.fr

14Site d’information sur le fonctionnement, les institutions et les textes de référence de l’UE : http://europa.eu/​

15Site d’information sur les actualités européennes (pratique, vidéo, cartes, animations pédagogiques, etc.) : http://www.touteleurope.fr

A lire dans les précédents numéros d’Humanitaire :

16N°18, « Lettre ouverte à Bernard Kouchner », par Alain Boinet, p. 104.

17N°17, « L’OTAN et les ONG, histoire d’amour ou mariage de raison ? », par Laure Borgomano-Loup, p. 78.

18N°14, « Entretien avec Antonio Cavacco, directeur général d’ECHO », par Alain Boinet, p. 62 ; « L’impact de la privatisation de la sécurité sur l’action humanitaire », par Jean S. Renouf, p. 85.

19N°13, « Se préparer aux catastrophes naturelles », par Béatrice Miège, p. 53.

20N°8, « Militarisation de l’humanitaire : les enjeux de l’intégration civilo-militaire dans l’appareil de sécurité nationale américain », par Sami Makki, p. 88.

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Notes

1  http://ec.europa.eu/echo/index_fr.htm

2  http://ec.europa.eu/europeaid/index_fr.htm

3 Le texte du Consensus est téléchargeable sur  le site http://ec.europa.eu/

4  http://www.ngovoice.org/

5  Lire l’intervention d’Alain Boinet, directeur général de Solidarités, au cours du séminaire Urgence et post conflit, organisé sous l’égide du Haut conseil à la coopération internationale et le ministère de la Défense, le 18 mars 2008, à Paris, dans le rapport de synthèse à paraître en août 2008.

6  Pour la position du CICR sur le « Consensus européen de l’aide humanitaire » voir sur le site http://www.icrc.org/

7  Sami Makki, chercheur et chargé de conférences à l’Ecole des hautes études en sciences sociales à Paris, « Les ONG anglo-saxonnes entre lutte globale contre le terrorisme et dynamiques néolibérales », in Critique de la raison humanitaire, sous la direction de Karl Blanchet et Boris Martin, Le Cavalier Bleu éditions, 2006.

8  « Menace sur notre capacité militaire : le livre blanc sur la défense propose de réduire les moyens de l'armée de terre, déjà affaiblie », Jean Claude Thomann, officier général de 2e section, Débats, Le Monde, mercredi 14 mai 2008.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Salignon, « L'Europe humanitaire en question(s) », Humanitaire [En ligne], 19 | Été 2008, mis en ligne le 13 octobre 2009, consulté le 22 août 2014. URL : http://humanitaire.revues.org/573

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Auteur

Pierre Salignon

Juriste, directeur général de Médecins sans Frontières de 2003 à 2007 et membre du Comité de rédaction d’Humanitaire

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