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Dossier

« Droit d’ingérence » et droit humanitaire : les faux amis

Nathalie Herlemont-Zoritchak

Résumé

En droit international, le principe de non-intervention, c’est-à-dire le droit de tout État souverain à conduire ses affaires sans ingérence extérieure, est un principe coutumier universellement applicable. Suivant une contre-interprétation extensive et non juridique de la notion, la scène internationale apparaît souvent aujourd’hui comme un monde d’ingérences multiformes. Si la notion d’ingérence est souvent utilisée bien au-delà de sa dimension juridique dans le domaine de l’action humanitaire, elle a en outre donné lieu à une construction théorique qui s’affirme comme droit, en contradiction avec le principe coutumier de non-intervention.

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Texte intégral

1En droit international, le principe de non-intervention, c’est-à-dire le droit de tout État souverain à conduire ses affaires sans ingérence extérieure, est un principe coutumier universellement applicable. Suivant une contre-interprétation extensive et non juridique de la notion, la scène internationale apparaît souvent aujourd’hui comme un monde d’ingérences multiformes. Si la notion d’ingérence est souvent utilisée bien au-delà de sa dimension juridique dans le domaine de l’action humanitaire, elle a en outre donné lieu à une construction théorique qui s’affirme comme droit, en contradiction avec le principe coutumier de non-intervention.

Devoir d’assistance et « droit » d’ingérence : aux sources d’une fiction juridique

  • 1 Bettati Mario, Le droit d’ingérence, mutation de l’ordre international, Éd. Odile Jacob, 1996, p. 9 (...)

2En 1987, un colloque international sur le droit et la morale humanitaires est organisé par la Faculté de Droit de Paris-Sud dont Mario Bettati est alors l’administrateur provisoire, et par Médecins du Monde dont Bernard Kouchner est alors le président. Il se déroule en présence du président François Mitterrand et de son Premier ministre Jacques Chirac. Une résolution est adoptée par tous les participants concluant que « devraient être reconnus, dans un même document international par tous les États membres de la communauté internationale, à la fois le droit des victimes à l’assistance humanitaire et l’obligation des États d’y apporter leur contribution »1. Cette belle idée, aussitôt traduite, abusivement d’ailleurs, par l’expression de « devoir d’ingérence », présente le droit à l’assistance humanitaire comme un droit de la personne humaine.

3Ce texte connaît un certain succès, et les autorités françaises décident d’être son porte-parole auprès de l’ONU. Au fil des discussions diplomatiques, et suivant des agendas politiques bien éloignés des préoccupations des ONG, l’impératif moral envers les victimes est évacué au profit de la possibilité, pour les États, de porter assistance…, c’est-à-dire de recourir à l’argument humanitaire pour justifier une intervention.

  • 3  Exemples tirés de l’ouvrage de Mario Bettati, Le droit d’ingérence, op. cit., pp. 111-112.

4Sur la base de deux résolutions de l’Assemblée générale des Nations unies en 1988 et 1990, et d’une du Conseil de sécurité en 1991, la communauté internationale, au tout début des années 1990, proclame la naissance d’un nouveau droit2. En janvier 1989, les nations européennes se retrouvent à Strasbourg. Le texte récemment adopté par l’Assemblée générale des Nations unies est salué par les délégués, et diverses expressions sont utilisées pour en désigner le contenu : l’expression « droit d’ingérence » apparaît, aux côtés de celles, plus conventionnelles, de « droit d’assistance » ou de « principe de libre accès aux victimes ». Dans son allocution du 14 juillet 1991, le président Mitterrand évoque à son tour « ce nouveau droit assez extraordinaire », « sorte de droit d’ingérence à l’intérieur d’un pays ». Le ministre des Affaires étrangères, Roland Dumas, utilise lui aussi l’expression, tout comme nombre de ses homologues3.

5La première résolution adoptée par les Nations unies a connu une application immédiate : après le tremblement de terre du 7 décembre 1988 qui détruit une partie de l’Arménie, l’URSS ouvre le territoire à l’aide humanitaire internationale.

  • 4  Voir Fondation pour les Études de défense, Opérations des Nations unies, leçons de terrain : Cambo (...)

6Les règles d’établissement du droit international interdisent toutefois de considérer les dispositions « fondatrices » de 1988 et 1990 comme constitutives d’un nouveau droit. Une résolution, aussi pertinente soit-elle, ne constitue pas un traité contraignant. Aussi son apport au droit doit-il être considéré sous l’angle de la coutume. Mais la pratique des États en matière d’assistance humanitaire ne présente pas les éléments pouvant justifier de la naissance d’une coutume : un comportement identique et répété, et une attitude – dite « condition d’opinio juris » – indiquant que l’action a été motivée par autre chose que la pure opportunité. Or les interventions « humanitaires » des États laissent manifestement une large place au raisonnement politique, dans la mesure où leur conception répond à des besoins qui ne sont pas de nature purement humanitaire. La conduite « identique et répétée » s’est contentée de suivre le découpage de points stratégiquement incontournables, souvent liés à des impératifs de sécurité internationale dans le cadre des travaux du Conseil de sécurité, mais laissant dans l’ombre les besoins innombrables de populations qui auraient pourtant mérité qu’on s’intéresse à leur « situation humanitaire » (Tchétchénie, Soudan, Sri Lanka…). Les grandes interventions « à caractère humanitaire » lancées dans les années 1990 ont été l’objet de controverses. Même si elles ont sauvé des vies humaines, leur caractère d’impartialité est nettement mis en doute, et la mixité des objectifs politiques et humanitaires rend difficilement lisible le seul motif humanitaire4. L’opération Provide Comfort, déclenchée sur la base de la résolution 688 elle-même, a abouti à un traitement différencié des victimes de la situation en Irak, les populations du Nord bénéficiant de mesures de protection que celles du Sud ne connaîtront jamais, alors même que les populations chiites y avaient subi en 1991 des représailles particulièrement sanglantes. Quant à l’Opération Turquoise, autre exemple célèbre d’intervention, menée par l’armée française au Rwanda en 1994, elle est considérée comme pour le moins ambiguë : trop tardive et trop limitée dans son mandat pour être vraiment efficace à l’égard des populations en danger, un peu trop utile au camp des agresseurs pour apparaître uniquement comme une réaction – excessivement timide – de la communauté internationale au déroulement du génocide…

7Du point de vue du droit international, la notion même d’ingérence humanitaire reste discutable. Le droit international tolère en effet certains types d’interventions humanitaires sans pour autant les qualifier d’ingérence. Tout d’abord, l’intervention d’humanité, action généralement armée de protection en cas d’urgence, vise en principe deux types de bénéficiaires :

8– les nationaux, qui sont alors défendus contre leur gouvernement ;

9– des nationaux à l’étranger, qui bénéficient alors de la protection de leur propre État.

10Une intervention d’humanité est généralement unilatérale, plus rarement collective, c’est pourquoi elle demeure souvent soupçonnée d’illégalité.

  • 5  Eisemann M., « L’arrêt du 27 juin 1986 (fond) dans l’affaire des activités militaires et paramilit (...)

11En second lieu, les actions d’assistance humanitaire sont également considérées comme licites, lorsqu’elles se déroulent dans une parfaite impartialité avec l’accord de l’État sur le territoire duquel l’action se déroule. Ce principe est inscrit dans les Conventions de Genève, et il a été confirmé en 1986 par la Cour internationale de justice dans son arrêt du 27 juin sur les activités militaires et paramilitaires des États-Unis au Nicaragua : une aide humanitaire ne saurait être considérée comme une intervention illicite si elle se limite aux fins reconnues par la pratique de la Croix-Rouge et, surtout, si elle est prodiguée sans discrimination5. Ainsi l’offre d’assistance, lorsqu’elle est admise par l’État concerné, ne peut être à l’origine d’une nouvelle règle de droit consacrant l’ingérence. Dans certains cas, cette offre est accompagnée d’une coercition : le Conseil de sécurité, agissant dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations unies, a ainsi décidé d’intervenir en Somalie en janvier 1992. On doit toutefois considérer que la coercition ne crée pas ici d’ingérence, les États membres de l’ONU ayant en quelque sorte accepté un transfert de souveraineté au Conseil de sécurité pour les situations représentant, aux yeux de ce dernier, une menace contre la paix et la sécurité internationales.

12Le « droit d’ingérence » apparaît ainsi comme une fiction juridique, sur laquelle les ONG n’ont finalement guère eu de prise, même si on les présente encore parfois comme étant à l’origine de cette notion. Les années 1990-2000 ont au contraire conduit les organisations de secours à s’élever contre un droit à géométrie variable, calqué sur la versatilité des intérêts politiques et non sur les besoins des populations, ce qui brouillait à la fois notre image et celle de l’action de solidarité. La référence au « droit » d’ingérence elle-même a rapidement disparu, dans le courant des années 1990, au profit d’une rhétorique humanitaire globalisante.

Du « droit » d’ingérence à la « responsabilité de protéger » : l’impossible équation

  • 6  Au lendemain de la victoire sur Saddam Hussein, le 6 mars 1991, il annonce encore au Congrès améri (...)

13Après le nouvel ordre économique international dans les années 1970, le nouvel ordre international humanitaire est donc proclamé au lendemain de la guerre du Golfe en 1991, annonçant un monde fondé sur le respect du droit. Cette année-là, en janvier, le président américain G. Bush affirmait que la « juste guerre » contre l’Irak devait conduire à l’avènement d’un « nouvel ordre mondial, d’un monde où le règne de la loi, et non de la jungle, gouverne la conduite des nations »6.

14Ce « nouvel ordre » s’est habilement ancré dans un discours résolument teinté d’humanisme sans pourtant se référer strictement au droit humanitaire pour les situations qu’il aurait pu concerner. L’emportement des discours les a, au contraire, éloignés des sources originales, pour fondre la notion d’humanitaire dans un maillage conceptuel, certes séduisant, mais au final pas toujours profitable aux victimes des crises et conflits.

15Tirant notamment les enseignements de la tragédie rwandaise, la nouvelle ère postule qu’une meilleure réponse aux crises exige l’intégration « cohérente » de l’action humanitaire aux stratégies politiques et militaires. Dans le champ des opérations de maintien de la paix (OMP), ce glissement est particulièrement marqué en 1992 : trois opérations mises sur pied par l’ONU sont dotées d’un mandat formellement humanitaire (la FORPRONU en ex-Yougoslavie, l’ONUSOM en Somalie, et l’ONUMOZ au Mozambique). Lorsque ce mandat est le seul objectif donné à une mission mise en place dans une région en situation de crise ouverte, on entre alors dans un schéma original de sécurité – ou d’insécurité – collective : c’est la dimension humanitaire du conflit ‑ et non plus le conflit lui-même ‑ qui apparaît comme déterminante pour la paix et la sécurité internationales, et peut même justifier le recours au chapitre VII de la Charte des Nations unies (force coercitive). Ainsi, les opérations de police humanitaire ont-elles fait de la « situation humanitaire » un élément déterminant de la sécurité collective. Basées sur une conception de plus en plus extensive de la notion de « paix et sécurité internationales », elles ont également accrédité l’idée qu’une opération de maintien de la paix peut se dérouler sans qu’aucune paix n’ait en fait été préalablement conclue…

16Parallèlement à ces OMP d’un genre nouveau, les décisions du Conseil de sécurité autorisent également, pour des raisons humanitaires, la mise en œuvre d’opérations militaires internationales placées dans le cadre du chapitre VII : ce ne sont pas des OMP, des éléments d’armées nationales remplaçant les Casques bleus de l’ONU, la plupart du temps dans des situations où ces derniers ne parviennent plus à remplir leur mission. On assiste ainsi à des interventions séquencées, où des opérations militaires internationales sous chapitre VII succèdent à des OMP sous chapitre VI (sans recours à la force coercitive), avant d’être à leur tour relayées par des OMP. Le cas s’est notamment produit en Somalie et au Rwanda. L’intervention de l’OTAN en ex-Yougoslavie pour protéger les zones de sécurité en 1993 procède du même schéma. En revanche, les bombardements initiés au Kosovo par l’OTAN en 1999 ne s’intègrent pas dans un processus similaire : il ne s’agit pas ici d’une force internationale venant prêter main-forte à l’ONU, mais bien d’une substitution temporaire d’une organisation de défense à l’organisation mondiale, cette dernière ne faisant qu’apporter, après coup, sa validation aux initiatives décidées par la première. L’intervention de la coalition en Irak le 20 mars 2004, si elle ne trouvait pas sa justification dans des arguments uniquement humanitaires, a suivi un déroulement proche, puisqu’elle s’est déployée sans avoir obtenu l’accord de l’ONU.

  • 7  Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de (...)

17Finalement, l’idée de « cohérence » apparaît comme une extension d’un principe en germe dans l’Agenda pour la paix de Boutros Boutros Ghali (1992), document qui redessine les frontières traditionnellement érigées entre aide et politique pour développer la notion de « sécurité humaine », reprise ensuite par Kofi Annan. Dans son rapport sur la Responsabilité de protéger, rendu en décembre 2001, la Commission Internationale de l’intervention et de la souveraineté des États a confirmé « la reconnaissance croissante, à l’échelle mondiale, que la notion de sécurité doit inclure les gens en plus des États »7. La notion de « protection » prend alors ses lettres de noblesse, et des programmes spécifiques sont déployés par différents organes des Nations unies, en particulier le HCR. Dans l’approche sectorielle mise en place ces deux dernières années au sein de l’organisation mondiale, la protection fait également l’objet d’un « cluster » dédié, censé organiser la réponse opérationnelle dans les pays concernés.

  • 8 Ibid, pp. 72-73.
  • 9 Delpal Marie-Christine, Politique extérieure et diplomatie morale : le droit d’ingérence humanitair (...)

18Les travaux de la Commission avaient pour objectif de réaffirmer l’étendue de la responsabilité des États et de la communauté internationale dans la protection des populations. C’est sans aucun doute un élément positif, et la qualité du contenu du rapport a été soulignée à maintes reprises. Pourtant, comment ne pas conserver un sentiment d’amertume lorsque la mobilisation d’une commission internationale est nécessaire pour redécouvrir un engagement que les États signataires des Conventions de Genève avaient pris cinquante ans auparavant ? Ces travaux ont par ailleurs aussi contribué à affirmer la « dimension humaine de la sécurité », et donc à lier, toujours davantage, stratégies politiques et actions d’humanité. Ils proposent ainsi une « doctrine pour les opérations de protection humaine », interventions à caractère coercitif entreprises dans le but de rétablir le respect de la vie humaine et de l’état de droit8. Cette doctrine pouvait donner un nouveau sens à la notion de « droit d’ingérence humanitaire », trop modelée sur la capacité d’initiative des États sans mettre suffisamment en avant le droit à l’assistance des populations. Pourtant, le devoir envers les victimes est une nouvelle fois oublié au profit de discours certes enthousiastes mais qui n’entraînent pas de réels recentrages dans la pratique de l’action de secours internationale. Le vocabulaire utilisé dans les discours politiques, à partir de ce moment, reflète bien cette tendance qui consiste à concevoir l’action humanitaire, non plus dans ses buts spécifiques, mais comme une composante du dispositif de gestion des crises et de la sécurité internationale. La rhétorique d’une citoyenneté mondiale, basée sur l’universalisation de principes et d’attitudes éthiques dont les stratégies politiques seraient les garantes, s’est développée sans retenue. Nommée third way policy en Grande-Bretagne, « diplomatie morale » en France, elle suggère que l’aide humanitaire et les stratégies politiques aient des objectifs communs9. Une « internationale humanitaire » est née… Face à ces discours, de tristes et récents constats :

19– des infractions multiples au DIH durant le conflit de Gaza de l’hiver 2008-2009 ; – l’expulsion de la majeure partie des agences internationales de secours du Darfour en 2009 aboutissant à une rupture de la chaîne d’assistance ; – l’impossibilité croissante d’accéder aux dizaines de milliers de civils pris dans le dernier épisode de la guerre au nord Sri Lanka au printemps 2009.

20Dans tous les cas, les alertes ont été nombreuses, lancées par des ONG ou par des responsables de l’ONU, sur des situations humanitaires dramatiques. Ni initiative d’« ingérence », ni responsabilité de protéger n’ont pourtant semblé soucieuses de répondre aux circonstances, du moins pas avant qu’une vague médiatique ne force les discours et les actes…

Le « droit » d’ingérence, l’internationale humanitaire et le DIH : cessons d’inventer, appliquons !

21On ne saurait bien sûr regretter l’adoption des résolutions et des rapports susmentionnés, qui ont marqué, en leur temps, un souci réel de porter secours à des populations. On ne peut non plus nier que la profusion des discours teintés d’humanitaire a conforté une certaine prise de conscience des besoins des populations. Pour autant, le « droit » d’ingérence et sa cousine la responsabilité de protéger ont-elles servi l’application du DIH ?

22Force est de constater, d’abord, que la notoriété de ces notions n’a pas donné de réel coup de projecteur aux contenus précis du DIH. Au contraire, la vulgarisation du discours humanitaire a contribué à établir un certain flou sur les fondements reconnus du droit. Il est à la fois plus simple et plus nébuleux de parler d’« ingérence humanitaire », que d’invoquer le Titre II de la Quatrième Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre… Par ailleurs, le « droit » d’ingérence, comme on l’a indiqué plus haut, se manifeste comme un « droit » des États à intervenir, non comme celui des victimes à être secourues. C’est en ce sens un recul par rapport à l’esprit des Conventions de Genève qui visaient justement à garantir aux personnes impactées par les conflits une prise en compte détachée de toute contrainte politique. Nul doute que la notion de « responsabilité de protéger » a voulu réaffirmer ensuite l’implication non contingente des États dans la défense des populations civiles, et une certaine volonté internationale refusant la répétition de l’abominable. Ses déclinaisons opérationnelles se sont toutefois développées en dehors de l’engagement formel et individuel des États, puisque c’est l’organisation onusienne qui a été chargée d’appliquer cette responsabilité, avec les limites qui sont toujours les siennes lorsqu’elle tente d’intervenir dans des conflits où elle n’est pas la bienvenue. Le CICR est quant à lui demeuré le garant des Conventions de Genève et du principe de protection des populations civiles. Son implication ne s’est pas démentie, et reste fondamentale, sans qu’on puisse vraiment mesurer l’évolution de l’attitude des États auxquels il présente ses constats alarmants. Autre développement néfaste lié à « l’internationale humanitaire » : l’entrée de l’humanitaire dans le champ de la sécurité collective a favorisé son caractère armé. La conséquence de ces mélanges de genres délibérés, et soigneusement dosés, est la perception d’une plus grande proximité entre acteurs humanitaires et acteurs militaires. Dans un champ complexe qui compte de plus en plus d’acteurs aux mandats et objectifs variés (ONU, agences, États, entreprises, associations diverses et organisations de secours, groupes et bandes armées…), c’est le sens de l’action spécifiquement humanitaire qui est dévoyé, et un facteur de sécurité fondamental des équipes des organisations de secours qui est un peu plus dégradé. Cette atteinte est en elle-même une entrave à la bonne application du DIH. L’intrusion du politique et du militaire dans le champ déjà fragile et complexe de l’action humanitaire a totalement bousculé et brouillé des points de repères essentiels : image d’impartialité des secours et lisibilité des motivations de l’action humanitaire. Ces développements n’ont pas favorisé la mise en œuvre des dispositions des Conventions de Genève relatives à la distribution de l’aide et à la non-agression des organisations de secours.

23Au total, « l’internationale humanitaire » n’aura pas réussi à renforcer la pratique humanitaire. Une rhétorique humanitaire pléthorique s’est développée, elle n’a pas modifié les fondements du DIH, mais a parfois dissimulé, derrière le discours, l’inaction et les manquements répétés face aux attentes des populations. Sur les terrains de conflits, l’accès de l’aide demeure souvent limité, les populations civiles lourdement impactées, la mobilisation internationale sélective…

24Dans l’application du DIH, on se heurte toujours, aujourd’hui, à l’impossibilité de dépasser les enjeux diplomatiques. Or le droit doit s’affranchir de la diplomatie. On n’ignore pas que les textes de droit pourront toujours montrer des lacunes par rapport à certaines situations de la vie réelle, en particulier parce qu’ils s’adressent à des acteurs étatiques, alors que les conflits voient s’affronter des groupes de tous types. Pourtant les textes fondateurs du DIH, et les développements juridiques qu’ont représentés les tribunaux internationaux puis la Cour pénale internationale montrent qu’adossé à une réelle reconnaissance par le politique de la responsabilité qu’il a engagée, le DIH contient les éléments propres à offrir une vraie protection aux populations. On continue aujourd’hui de déplorer les atteintes qui lui sont faites. Faut-il vraiment désespérer du DIH et chercher d’autres biais ? Au contraire. Célébrer aujourd’hui le soixantième anniversaire des Conventions de Genève doit être l’occasion de réitérer l’esprit et la lettre. Et, pourquoi pas, de rappeler aux États que, bien avant d’organiser des concertations sur l’ingérence humanitaire ou la responsabilité de protéger, ils se sont engagés à respecter et faire respecter les dispositions de ces conventions, tant conjointement que séparément, ou en collaboration avec l’ONU. Pour ce faire, ils ont des moyens et des alliés : une CPI toute neuve, qui n’attend que leur soutien pour réellement commencer à fonctionner ; une compétence universelle pour le moins négligée ; des organisations de secours, au premier rang desquelles le CICR, et des agences onusiennes qui ont besoin de leur soutien plein et entier pour continuer d’accéder aux victimes et faire leur travail d’assistance et de protection. Certes, il n’est pas aisé d’imposer aux parties aux conflits d’aujourd’hui un minimum de respect des Conventions de Genève. Mais la responsabilité de protéger, c’est d’abord, pour les États, faire montre d’une réelle volonté d’appliquer le DIH, sans dérogation diplomatique possible. Commençons par là, et les chemins de traverse paraîtront moins essentiels.

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Notes

1 Bettati Mario, Le droit d’ingérence, mutation de l’ordre international, Éd. Odile Jacob, 1996, p. 91.

3  Exemples tirés de l’ouvrage de Mario Bettati, Le droit d’ingérence, op. cit., pp. 111-112.

4  Voir Fondation pour les Études de défense, Opérations des Nations unies, leçons de terrain : Cambodge, Somalie, Rwanda, ex-Yougoslavie, FED (coll. Perspectives Stratégiques), 1995, pp. 201-207.

5  Eisemann M., « L’arrêt du 27 juin 1986 (fond) dans l’affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci », AFDI, 1986, pp. 153-191.

6  Au lendemain de la victoire sur Saddam Hussein, le 6 mars 1991, il annonce encore au Congrès américain : « Maintenant, nous pouvons voir un nouveau monde venir sous nos yeux ». Cité par André Fontaine, Après eux, le déluge : de Kaboul à Sarajevo, 1979-1995, Fayard, 1995, pp. 587-588.

7  Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États, La responsabilité de protéger, Ottawa : Centre de recherches pour le développement international, décembre 2001, p. 15. La Commission définit ainsi la notion (p. 15) : « La sécurité humaine signifie la sécurité des gens – leur sûreté physique, leur bien-être économique et social, le respect de leur dignité et de leurs mérites en tant qu’êtres humains, et la protection de leurs droits et de leurs libertés fondamentales ».

8 Ibid, pp. 72-73.

9 Delpal Marie-Christine, Politique extérieure et diplomatie morale : le droit d’ingérence humanitaire en question, Paris : Fondation pour les études de défense nationale, 1993, 127 p.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nathalie Herlemont-Zoritchak, « « Droit d’ingérence » et droit humanitaire : les faux amis », Humanitaire [En ligne], 23 | décembre 2009, mis en ligne le 13 décembre 2009, consulté le 24 avril 2014. URL : http://humanitaire.revues.org/594

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Auteur

Nathalie Herlemont-Zoritchak

Nathalie Herlemont-Zoritchak, docteur en sciences politiques (Thèse sur « Illusions et réalités de l’idéologie humanitaire : Les ONG « sans frontières » sont-elles devenues des acteurs de paix ? [1971-2001] »), est responsable du service analyse et positionnement à la direction générale de Handicap International. Elle est membre du comité de rédaction d’Humanitaire.

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