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Le séisme de Chengdu et ses répliques pour les ONG chinoises

Kang Xiaoguang

Résumé

avec la participation de Chen Nanfang

Le séisme du 12 mai 2008, qui a coûté la vie à quatre-vingt mille personnes et en a blessé trois cent soixante-dix mille autres, a eu pour effet de cristalliser l’attention des citoyens chinois et de leur gouvernement envers leurs ONG. On comprend ici comment la méfiance et les « demandes de responsabilité » ont coïncidé presque simultanément avec l’émergence sans précédent sur la scène publique de ces acteurs sociaux encore méconnus.

Ce texte est repris, avec l’aimable autorisation de l’Institut de recherche et de débat sur la gouvernance (IRG), des Chroniques de la gouvernance 2009, à paraître en novembre 2009. À noter, dans cette livraison des Chroniques, de nombreuses contributions concernant les ONG. Pour toute information : www.institut-gouvernance.org

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Mots-clés géographiques :

Chine
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Texte intégral

1Le séisme du 12 mai 2008, qui a coûté la vie à quatre-vingt mille personnes et en a blessé trois cent soixante-dix mille autres, a eu pour effet de cristalliser l’attention des citoyens chinois et de leur gouvernement envers leurs ONG. On comprend ici comment la méfiance et les « demandes de responsabilité » ont coïncidé presque simultanément avec l’émergence sans précédent sur la scène publique de ces acteurs sociaux encore méconnus.

2Le 12 mai 2008, à 14 h 28, dans le district de Wenchuan (province du Sichuan), un tremblement de terre d’une magnitude 8 sur l’échelle de Richter a provoqué des pertes désastreuses et sans précédent, tant en vies humaines qu’en biens matériels. Après le séisme, un grand nombre d’ONG chinoises s’est rapidement investi dans les actions de secours aux victimes. Si leur mobilisation a été d’une grande utilité, elle a également soulevé le problème de leur responsabilité et de leur transparence1, entraînant un débat d’une ampleur inédite. Sous la pression, les ONG ont réagi rapidement et efficacement.

3Pourquoi le tremblement de terre de Wenchuan a-t-il soulevé une telle exigence de transparence ? Pourquoi les ONG ont-elles alors, et contrairement à leur habitude, répondu positivement à cette injonction ? Comment faire pour, qu’avec le temps, les ONG ne reviennent pas à leurs anciennes méthodes ? Cet article tente de formuler des réponses à ces questions.

L’exigence de responsabilité consécutive au tremblement de terre

4Le corps législatif, l’administration et la justice ont fait cause commune pour adresser la demande de transparence aux ONG. Celle-ci a principalement pris la forme d’ordonnances réglementant les actions de secours aux victimes, d’un contrôle judiciaire et d’un audit des ONG. Ainsi, le ministère des Affaires civiles a rendu publiques un ensemble de règles qui lui ont permis de gérer et contrôler efficacement les actions de ces dernières. Dans la période qui a suivi le séisme, le ministère a stipulé que seules trois organisations non-gouvernementales organisées par le gouvernement (« ONGOG », plus connues sous l’acronyme anglais GONGO’s), à savoir la Croix-Rouge chinoise, China Charity et la Fondation de la Croix-Rouge, pourraient recevoir les dons et contributions de la société2. Dans un second temps, le ministère a permis à treize autres « ONGOG » de recevoir ces contributions, tandis que toutes les autres ONG se sont vues interdites de récolter des fonds pour le secours aux victimes.

5Le gouvernement a encore mis en place un groupe de contrôle afin de mener des enquêtes judiciaires sur les ONG qui outrepasseraient le rôle leur étant imparti. Par exemple, le Bureau de coordination de secours aux sinistrés du Sichuan avait reçu des fonds sur un compte privé. Cette façon de faire transgressant les règles imposées par le ministère des Affaires civiles, une enquête judiciaire a été menée auprès de son responsable. Parallèlement, les différents départements du gouvernement ont promulgué une série d’ordonnances concernant l’emploi des fonds récoltés pour le secours aux victimes. À tous les niveaux, le Bureau national d’audit3 du gouvernement a rapidement mis sur pied des groupes d’audit implantés dans les organes chargés de récolter des fonds. Ainsi, le 14 mai, le Bureau national d’audit s’est installé dans le centre administratif de la Croix-Rouge afin de contrôler le suivi des fonds récoltés. Autrement dit, toutes les actions des ONG se sont trouvées sous le contrôle minutieux du gouvernement.

6La demande de transparence exprimée par la population a été principalement véhiculée à travers les médias, notamment l’Internet, sous la forme de suspicions émises à l’égard de certaines ONG. Cette exigence provenant du peuple se situait en général sur le plan moral, peu de demandes s’appuyant sur un fondement juridique. Le public exprimait ainsi sa préoccupation quant au sort des habitants des zones sinistrées, notamment en participant à la collecte de fonds, chacun escomptant que l’argent récolté parvienne au plus vite et dans sa totalité sur le lieu du désastre. Cette préoccupation a accru de manière sensible les exigences du public envers les ONG, alors que l’argent collecté devait passer par de nombreuses étapes avant de parvenir sur les zones sinistrées et que l’acheminement des secours nécessitait la mobilisation d’importantes ressources humaines et matérielles, sans compter les nombreuses difficultés à surmonter. Il était donc difficile de garantir un bon déroulement à chaque étape. Pourtant les donateurs intransigeants se précipitaient sur Internet pour émettre des doutes dès qu’ils découvraient un problème dans le processus, éveillant ainsi immédiatement l’attention d’autres donateurs. Très vite, s’est créé un fort mouvement d’opinion qui exerça une pression diffuse mais réelle sur les organismes concernés.

7Les ONG ont réagi très positivement à ces demandes de transparence. D’une part, elles ont répondu par différents moyens de communication aux doutes émis par le public. D’autre part, elles se sont attachées à convaincre de leur sincérité et de leur honnêteté à travers des actes concrets, comme l’établissement de règles concernant l’usage et la gestion des fonds de secours, la promulgation rapide de l’état des sommes obtenues ou le maintien des actions de secours dans les limites établies.

8En réalité, quelques demandes de transparence étaient exagérées. Pourtant, les ONG ont conservé une attitude particulièrement réactive, parfois même au-delà du raisonnable. Les incidents dans les dépenses administratives du Centre national de la Croix-Rouge sont un cas typique. Le 14 mai, un journal de la ville de Wuxi proclamait que la Croix-Rouge locale allait consacrer 60 % des contributions et « des donations de plusieurs milliers de personnes charitables » à l’aide directe des zones sinistrées en passant par l'autorité supérieure de la Croix-Rouge, et que le reste serait affecté comme fonds de réserve pour la préparation des secours sur place. Cette nouvelle a immédiatement provoqué la méfiance du public envers la Croix-Rouge et de nombreuses critiques ont commencé à circuler sur Internet. Plus tard, les faits ont démontré que l’article de ce journal ne correspondait pas à la réalité et que les méthodes de prélèvement des contributions suivaient des niveaux conformes aux pratiques internationales et qu’elles n’enfreignaient pas non plus la loi chinoise. Malgré cela, le public a continué de manifester sa méfiance si bien que, le 21 mai, la Croix-Rouge chinoise a publié sur un site Internet officiel un communiqué de presse sous forme d’interview par lequel elle répliquait aux accusations concernant la gestion des fonds. Le 22 mai, elle s’est de nouveau engagée publiquement à publier, à dates fixes, le montant des fonds récoltés pour le secours aux victimes ainsi que l’état du transfert, de la distribution et de l’utilisation de ces sommes. Elle accepta en outre le contrôle du Bureau national d’Audit et interdit formellement aux différents échelons de son organisation d’utiliser une part des fonds pour les dépenses administratives. D’une manière générale, malgré l’urgence du secours à prodiguer aux victimes et des abris provisoires à fournir, les ONG ont respecté les normes, et l’on a assisté à très peu d’opérations enfreignant les règles.

Les conditions de la responsabilité des ONG en situation normale

9En réalité, les demandes de redevabilité adressées par le gouvernement ou le peuple aux ONG ont toujours existé. L’intervention du Bureau national d’audit, la prise en main par le ministère des Affaires civiles, le contrôle d’unités responsables spécialisées, etc. sont autant de pratiques habituelles mises en place par le gouvernement pour obliger les ONG à rendre des comptes à l’administration. Par exemple, le ministère des Affaires civiles lance chaque année une inspection des ONG enregistrées, et exige qu’elles soumettent des rapports concernant leurs affaires financières. On peut également citer l’implication des instances judiciaires dans le contrôle des ONG. Toutefois, ces mesures restaient purement symboliques et ne parvenaient pas à prendre valeur d’exemple. De manière générale, l’ensemble des actions des ONG se faisait largement en dehors des règles.

10Avant le séisme, des demandes de transparence émergeaient sporadiquement dans les médias, de la part de la population, mais cette voix était extrêmement faible et n’avait aucunement les moyens de former une pression efficace. On avait tout de même noté quelques succès, comme l’affaire Lijiang mama. Dans cette affaire, l’association humanitaire Meiguo mama (« La mère américaine ») avait accusé l’association Lijiang mama (« La mère du Lijiang ») d’utiliser les contributions contre la volonté des donateurs, de manquer de clarté dans la gestion des affaires financières, de pratiquer des fraudes et de mélanger le privé et le public. Par la suite, la cour provinciale du Yunnan avait décidé que les 907 890 yuans (soit quelque 100 000 euros) que l’association Lijiang Mama avait utilisés sans l’accord de Meiguo mama devraient être rendus à cette dernière. La responsable de cet organisme s’est ainsi vue discréditée.

11Les ONG elles-mêmes avouent que, même si elles avaient conscience que leur crédibilité publique était insuffisante, elles n’avaient auparavant entrepris aucun changement. En réalité, la grande majorité des ONG chinoises manquent de connaissances sur elles-mêmes. Elles n’ont donc pas la possibilité de se rendre compte ou d’admettre leurs propres problèmes, elles dédaignent ainsi les demandes de transparence venant de l’extérieur, quand ce ne sont pas elles qui demandent des comptes aux autres.

Un mécanisme de demande de redevabilité efficace en temps de crise

12On peut diviser le système de demande de redevabilité en un système « coercitif » et un système « doux »4. Le système coercitif désigne les procédures, les lois et règlements du droit écrit. Il comprend un mécanisme opératoire complet et un corps exécutif, ainsi que des mesures obligatoires d’incitation ou de sanction d’ordre financier. Le système doux désigne des normes de comportement qui prennent pour base la morale et un système de valeurs guidant les gens afin qu’ils se conduisent de manière droite et critiquent les actions fautives.

13La catastrophe sans précédent qu’a représenté le tremblement de terre de Wenchuan a vigoureusement secoué la conscience morale des Chinois. Une « conscience collective » s’est rapidement formée, reliant une multitude d’individus, les conduisant à mener des actions collectives qui ont produit une pression invisible, mais puissante, pour demander la transparence des comptes. Cette pression a, à son tour, ébranlé le système coercitif, le réveillant de la léthargie dans laquelle il végète en temps normal, pour en faire l’arme affûtée de la demande de transparence de la société civile. Immédiatement, système doux et système coercitif se sont mutuellement encouragés, permettant en fin de compte de doubler le nombre de demandes de transparence. D’autres événements ayant affecté, à des degrés divers, le pays durant l’année 2008 – des sinistres causés par des chutes de neige, l’affaire de l’indépendance du Tibet, la préparation des Jeux olympiques, etc. – ont contribué à la formation de cette conscience collective du public, symbolisée par le slogan : « Nous sommes une seule et même famille ».

14L’élément central qui a influencé les actions des gens n’est autre que le système de valeurs. C’est la raison pour laquelle cette conscience collective a stimulé à son tour une gestion cohérente et unifiée des actions entreprises, de leur financement et de l’approvisionnement en biens matériels pour les zones sinistrées ainsi qu’un accompagnement méthodique des mesures de secours. L’affaire Wang Shi illustre très bien cela. Après le séisme, ce magnat de l’immobilier chinois a déclaré publiquement que son groupe allait offrir une somme de deux millions de yuans5 pour les zones sinistrées, affirmant que cette somme était « suffisante ». À cette occasion également, il demanda à ses employés de ne pas faire de dons personnels supérieurs à 10 yuans. Son discours lui a valu une réprobation unanime de la part de l’ensemble du peuple chinois, si bien que sa réputation et l’image de l’entreprise en ont considérablement pâti.

15Bien entendu, outre les éléments culturels comme le système de valeurs ou la morale, d’autres éléments ont facilité la formation d’une opinion commune. Depuis toujours, le public chinois méconnaît ces ONG auxquelles il accorde difficilement sa confiance. Toute cette méfiance accumulée depuis des années a éclaté au grand jour lors des événements de mai. Ensuite, il ne fait pas de doute que de manière générale, le public s’éveille de plus en plus à la conscience de ses droits. Du point de vue des ONG, cette opinion commune exprimée par la société a produit un mécanisme de répression invisible : en contestant ainsi leur légitimité, cette opinion publique contraint les ONG à standardiser et améliorer leurs méthodes d’action afin de renforcer leur crédibilité.

16Les « dysfonctionnements du système » sont monnaie courante en Chine, et trouvent sans doute leur cause dans la perte d’une certaine éthique. Avec le séisme du 12 mai, la morale présente dans la société a connu un renouveau. Ceux qui sont chargés d’appliquer le système coercitif accomplissent au mieux leurs fonctions, ce qui permet aux fonctions du système coercitif et à l’intimidation militaire d’être amplement incarnées. Ainsi, de nombreux officiels du gouvernement et des membres des ONG ont pris conscience que le financement des secours aux victimes pouvait être « un exercice de corde raide » qui « vous envoie en prison au moindre faux pas».

17Avec le séisme de Wenchuan, le système coercitif et le système doux n’ont pas réagi isolément : ils ont interagi. Avant le séisme, les relations entre les deux étaient extrêmement faibles et les effets produits par chacun n’étaient pas probants. Après le séisme au contraire, l’interaction positive qui s’est formée entre les deux systèmes a fait montre d’efficacité. D’un côté, le système doux a suscité les actions efficaces du système coercitif. Les demandes de transparence que le gouvernement, en tant que principal pourvoyeur du système coercitif, a reçues étaient même plus violentes que celles dirigées vers les ONG. Face à la pression de l’opinion, les responsables du système coercitif ont aussi été forcés de donner une réponse énergique. D’un autre côté, le système coercitif a permis de renforcer l’action du système doux, la réponse vigoureuse de ses exécutants encourageant, dans une certaine mesure, les actions de demandes de transparence des comptes venant du peuple, et renforçant la confiance que le public avait dans sa demande de transparence.

18De nombreux membres d’ONG estiment que le tremblement de terre du 12 mai a été l’occasion de bâtir ou rebâtir la crédibilité publique de leurs organisations et, donc, de jeter les fondations qui leur permettront, à l’avenir, de récolter davantage de ressources. Il leur a sans doute aussi permis de jeter les bases d’une standardisation de leurs actions de secours.

Les enseignements que l’on peut tirer du « grand séisme »

19Le tremblement de terre de Wenchuan peut avant tout nous aider à prendre conscience que la demande de transparence des comptes doit s’appliquer de manière effective. Mais il interroge aussi les droits et des devoirs du public lorsqu’il entreprend de telles actions. Parler de « capacités d’action » ne doit pas d’ailleurs revenir à évoquer seulement les compétences individuelles. Il faut songer à tout un arsenal de mécanismes permettant de soutenir les actions publiques et qui rassemblerait des personnes talentueuses détentrices de connaissances spécialisées, mais aussi les médias ou le système judiciaire, par exemple. En s’agrégeant les uns aux autres à l’occasion de cet événement, ces différents mécanismes ont permis d’exprimer collectivement cette demande de transparence à l’égard des ONG.

20Le grand penseur chinois Mengzi a dit : « La bonté seule ne suffit pas pour gouverner, et les lois seules ne sauraient s’appliquer ». L’expérience faite, avec le tremblement du 12 mai, de l’exigence de transparence nous confirme l’absolue clairvoyance de cette phrase. La tâche la plus urgente est sans doute de fonder un système de valeurs sur des normes éthiques et des critères de comportement. Ces choses pourtant invisibles sont ce qu’il y a de plus important et de plus puissant.

21Traduit du chinois par Audrey Déat et Paul Charon et adapté par Boris Martin

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Pour citer cet article

Référence électronique

Kang Xiaoguang, « Le séisme de Chengdu et ses répliques pour les ONG chinoises », Humanitaire [En ligne], 23 | décembre 2009, mis en ligne le 01 mars 2010, consulté le 20 août 2017. URL : http://humanitaire.revues.org/615

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Auteur

Kang Xiaoguang

Kang Xiaoguang est diplômé de l’Université polytechnique de Dalian et de l'École supérieure de l'Académie des sciences. En 2007, il fonde et prend la direction du Centre de recherche sur les organisations à but non lucratif, au sein de l'École d'administration publique de Renmin. Il continue par ailleurs d'enseigner au sein de l'Académie des sciences et de l'Ecole d'administration publique. Chen Nanfang est un étudiant de Kang Xiaoguang.

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