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Dossier

Libye : la possible confusion humanitaire-militaire en question

l’Humanitarian Policy Group

Résumé

Évoquant parfois le spectre du « bourbier irakien », les organisations humanitaires ont manifesté de sérieuses réserves quant à l’intervention militaire en Libye. Pour l’Humanitarian Policy Group, ce conflit ravive la question des liens entre humanitaire et militaire. Si la réponse d’HPG ne manque pas de prudence et d’ambiguïtés, elle a le mérite de nous ouvrir à une approche sans doute différente de la plupart des observateurs français.

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Libye
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Texte intégral

1Évoquant parfois le spectre du « bourbier irakien », les organisations humanitaires ont manifesté de sérieuses réserves quant à l’intervention militaire en Libye. Pour l’Humanitarian Policy Group, ce conflit ravive la question des liens entre humanitaire et militaire. Si la réponse d’HPG ne manque pas de prudence et d’ambiguïtés, elle a le mérite de nous ouvrir à une approche sans doute différente de la plupart des observateurs français.

2Le conflit en Libye est de loin le plus sanglant de ceux auxquels ont donné lieu les récentes révoltes contre des régimes du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord. Commencés dans la ville portuaire de Benghazi, le 17 février, les combats se sont étendus à l’ensemble du pays, certaines régions changeant de main à plusieurs reprises lors de batailles entre les forces fidèles à Muammar Kadhafi et les rebelles opposés au régime en place. Des violations répétées du droit international humanitaire et des droits humains ont été rapportées, principalement imputables aux forces pro-Kadhafi, paramilitaires et mercenaires. Les Nations unies (NU) estiment que près de 3,6 millions de Libyens pourraient avoir besoin d’une assistance humanitaire. L’accès au terrain continue à poser problème, en dépit d’un accord conclu le 17 avril entre la coordinatrice des secours d’urgence (ERC), Valérie Amos, et le gouvernement, pour assurer et élargir la présence humanitaire.

Les textes existants

3La réponse de la communauté internationale au conflit repose sur deux résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies ouvrant la voie à de nombreuses mesures politiques, légales, humanitaires et militaires. La résolution 1970, adoptée le 27 février, a imposé un embargo sur les armes, gelé les avoirs à l’étranger des leaders libyens, imposé une interdiction de voyage aux principales figures politiques du pays, et saisi de la situation le procureur de la Cour pénale internationale. La résolution 1973, adoptée le 17 mars, a autorisé « toutes les mesures nécessaires » pour mettre en place une zone d’exclusion aérienne destinée à protéger les civils des attaques imminentes et faciliter la délivrance de l’aide humanitaire. Dix jours plus tard, l’OTAN prenait le contrôle de l’action militaire internationale dans le cadre de l’opération « Unified Protector ».

4L’interaction entre les militaires et les agences humanitaires est régie par des directives civilo-militaires, mais dans les faits, les tensions entre les deux parties sont nombreuses. Certains acteurs humanitaires ont refusé que les militaires internationaux aient un rôle à jouer dans la réponse humanitaire. Une telle position s’avère cependant inappropriée, faute de prendre en compte le fait que les militaires internationaux, particulièrement lorsqu’ils sont partie prenante à un conflit, ont la responsabilité morale et légale de protéger les civils et de faciliter leur accès à l’aide. Pour autant, les militaires internationaux n’ont pas toujours compris ni la contribution essentielle que peuvent apporter les acteurs humanitaires en situation de crise (y compris ce qui a trait à la protection), ni la raison pour laquelle les principes humanitaires sont tellement fondamentaux pour la réussite des opérations humanitaires. En Libye, les deux principaux objectifs du Conseil de sécurité sont la protection des civils et la facilitation de l’aide humanitaire. Ils nécessitent donc pour être atteints des efforts coordonnés par les militaires internationaux et la communauté humanitaire internationale, que cela se fasse dans le cadre d’une véritable coopération ou d’une simple coexistence.

Protéger la population civile

5L’intervention en Libye repose sur un principe montant du droit international : lorsqu’un État échoue à protéger ses propres citoyens de violations systématiques du droit international humanitaire et des droits humains, les autres États ont le droit, voire l’obligation, d’intervenir. L’action militaire en Libye a été décidée par le Conseil de sécurité dans le cadre du Chapitre VII de la Charte des Nations unies, qui autorise une telle intervention en cas de menace à la paix et la sécurité internationales, incluant par interprétation les menaces graves contre les populations civiles.

6Les agences humanitaires internationales sont restées largement silencieuses quant aux mérites de l’action de l’OTAN, mais nombre d’entre elles ont fait part, en privé, de leur confiance limitée dans la réussite de cette stratégie militaire pour protéger le peuple libyen. Du fait de la nature asymétrique du conflit, il est raisonnable de se demander comment l’opération de l’OTAN peut effectivement y parvenir. Comme l’a lui-même décrit, et de manière imagée, le commandant de l’opération « Unified Protector », le lieutenant général Charles Bouchard : « C’est un combat à coups de couteau dans une cabine téléphonique, et il est très difficile de s’interposer »1. Les frappes aériennes de l’OTAN sur les cibles militaires établies à Tripoli et dans d’autres villes du pays ont inévitablement donné lieu à des inquiétudes sur les éventuels « dommages collatéraux ». L’expérience de l’ONU lors de son intervention « humanitaire » au Kosovo dans les années 1990 est un rappel salutaire que la force aérienne n’est pas, à elle seule, un moyen efficace pour mettre un terme à la violence contre la population civile, et qu’elle peut même devenir contre-productive à court terme.

7De plus, l’action militaire en Libye est perçue comme ayant pris le pas sur les efforts qui auraient permis d’arriver à une résolution politique. Et, au-delà du désir évident de voir l’élimination du régime de Kadhafi, il reste que l’orientation stratégique de la mission demeure floue.

8Mais les preuves disponibles attestent néanmoins du besoin apparent de protection physique des civils sous la menace imminente d’une attaque. À ce stade, la capacité des agences humanitaires à fournir cette protection physique semble restreinte, mais l’OTAN et les acteurs humanitaires peuvent jouer des rôles complémentaires de protection, prôner le respect du droit international humanitaire ‑ y compris par l’OTAN elle-même ‑ et mener un plaidoyer pour le droit d’asile.

Faciliter l’aide

9Il existe également des tensions quant au rôle des militaires internationaux dans la « facilitation » de l’aide humanitaire. Alors que l’OTAN a insisté sur le fait qu’elle ne jouerait pas le « rôle de leader » dans la fourniture de l’aide, l’Union européenne (UE) a planifié le déploiement d’une force militaire (EUROFOR Libye) pour soutenir les efforts humanitaires, y compris en sécurisant les ports et les corridors humanitaires2. Bien qu’au moment de la rédaction de la présente contribution, les offres de soutien militaire aient été déclinées par les Nations unies, les agences se sentaient pressées – tout comme lors de la réponse aux inondations au Pakistan l’an dernier – d’accepter l’utilisation des ressources miliaires d’États membres de l’OTAN pour soutenir la fourniture de l’aide humanitaire. Les agences ont affirmé qu’un tel soutien n’était pas nécessaire3, certaines s’inquiétant du fait que ceci pourrait dissimuler une tentative de cooptation des humanitaires dans la stratégie politique élargie de la communauté internationale.

10Quand et comment les militaires peuvent-ils aider à la fourniture de l’aide humanitaire et comment la coordination s’opère-t-elle avec les acteurs humanitaires ? Tous ces points sont explicités dans les directives des Nations unies sur l'utilisation des ressources de l'armée et de la protection civile dans le cadre d'opérations d'aide humanitaire et de situations d'urgence complexes (directives MCDA). Le concept fondamental qui sous-tend ces directives est celui du « dernier recours » : les ressources militaires peuvent être utilisées pour la prestation d’aide uniquement lorsqu’aucune autre ressource civile équivalente n’est disponible, lorsque toutes les options alternatives de prestation ont été explorées et lorsque ces ressources sont utilisées à des fins très précises, et sur une période bien limitée.

11L’adhésion à ces directives, à la fois de la part des acteurs humanitaires et militaires, est essentielle, et pas seulement pour des motifs politiques ou conceptuels. Il existe en effet des risques opérationnels inhérents à l’engagement militaire dans une réponse humanitaire, à la fois pour les populations concernées et pour les agences humanitaires. Les populations touchées peuvent ne pas obtenir l’aide dont elles ont besoin parce que les acteurs militaires ne disposent pas des compétences techniques nécessaires pour l’évaluation des besoins ou pour s’assurer que l’aide est fournie en toute sécurité. Elles peuvent même risquer d’être attaquées par des belligérants « en représailles » de leur acceptation de l’aide. Puisque les militaires internationaux qui interviennent dans un conflit sont souvent perçus comme n’étant ni neutres, ni impartiaux, toute association avec eux peut amener des belligérants, ou même des communautés touchées, à ne plus considérer les agences humanitaires comme des tierces parties neutres. Les unes ou les autres pourront même refuser de collaborer avec eux, ou leur interdire tout accès. Des belligérants peuvent même attaquer des travailleurs humanitaires à cause de cette collaboration : l’attaque des bureaux des Nations unies à Tripoli le 1er mai, « en représailles » d’une attaque aérienne de l’OTAN, prouve à quel point ces risques sont une réalité.

La coordination civilo-militaire est-elle la bonne réponse ?

12Les objectifs déclarés de la mission de l’OTAN, tels que soulignés par le Conseil de sécurité, sont partagés par la communauté humanitaire internationale : protéger la population civile et garantir leur accès à une aide vitale. Les tensions se font sentir au niveau des différentes stratégies et tactiques que les acteurs militaires et humanitaires estiment adaptées pour parvenir à ces fins. La manière dont la mission militaire sera mise en œuvre pour protéger la population civile, sa chance probable de réussite et la perception de cette situation en Libye et plus généralement dans toute la région façonneront le degré de coordination possible entre civils et militaires. Le dialogue est essentiel afin de limiter les risques pour les civils, que ce soit par le partage d’analyses ou la promotion de l’adhésion au droit international humanitaire. La coordination aidera également à faciliter l’adhésion à la directive publiée par OCHA (Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU) sur l’utilisation de ressources militaires en Libye, afin de s’assurer que les ressources ne sont utilisées qu’en fonction des besoins, et non pas seulement lorsqu’elles sont politiquement utiles. De solides efforts de coordination civile et militaire sont nécessaires pour gérer la relation entre les agences militaires et humanitaires, pour faciliter leur entente complémentaire et justifier leur séparation lorsque des motifs tactiques et conceptuels l’exigent. En Libye, tout comme en Afghanistan, en Iraq et au Pakistan, toute confusion entre les objectifs humanitaires, militaires et politiques peut avoir de lourdes conséquences sur la population civile, mettant en péril les efforts déployés pour atteindre les objectifs partagés consistant à sauver des vies et fournir de l’aide.

13Pour tout renseignement, contacter Victoria Metcalfe, ODI Research Fellow, v.metcalfe@odi.org.uk

14Sites internet : www.odi.org.uk/hpg et www.odihpn.org

151 'Libya : 'mission creep' claims as UK sends in military advisers', The Guardian, 19 avril 2011.

162 Libya : UN will only request military support for aid mission “as last resort”, The Guardian, 18 avril 2011.

173 Cf. le communiqué de presse d’Oxfam intitulé « EUFOR Libya : Oxfam warns of unnecessary, expensive and dangerous precedent », 20 avril 2011.

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Pour citer cet article

Référence électronique

l’Humanitarian Policy Group, « Libye : la possible confusion humanitaire-militaire en question », Humanitaire [En ligne], 29 | 2011, mis en ligne le 15 décembre 2011, consulté le 23 septembre 2017. URL : http://humanitaire.revues.org/936

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Auteur

l’Humanitarian Policy Group

L’Humanitarian Policy Group (HPG ‑ Groupe de politique humanitaire), au sein d’ODI (Overseas Development Institute), se présente comme « l’une des premières équipes de chercheurs et de professionnels de l’information indépendants au monde sur les questions humanitaires. HPG s’est engagé à améliorer les politiques et pratiques humanitaires par une combinaison d’analyses, de dialogues et de débats de haut niveau ».La revue Humanitaire publie cet article en partenariat avec HPG. Article paru dans la HPG Briefing Note de mai 2011 sous le titre original Friend or foe ? Military intervention in Libya, et traduit de l’anglais par Morgane Boedec.

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